2019年台湾对外关系回顾：与“邦交国”关系

2019年，民进党当局蓄意升高两岸对抗的同时，极力推行“一边倒”的政策逢迎美国，台“邦交国”进一步减少，“国际空间”持续缩限。在一个中国原则已成为国际社会公认的国际关系基本准则的大背景下，蔡英文当局对外政策成效不彰，对外关系困境进一步加剧。

一、卖力“固邦”但难挡“断交潮”

蔡英文执政以来，台湾面临“雪崩式断交”危机。2019年9月，所罗门群岛和基里巴斯相继宣布与台“断交”，台仅剩15个“邦交国”，创历史新低。对此，蔡当局基于“台独”立场，采取多种手段稳固“邦交”关系，大力仰仗美国支持，但却收效甚微。

（一）推动高层互访

长期以来，推动“元首外交”，增进与“友邦”高层情谊始终是历任台当局对外工作重点，也是蔡英文推动“踏实外交”进行“固邦”的重要手段。2019年3月，蔡以“海洋民主之旅”为名出访位于南太的帕劳、瑙鲁和马绍尔群岛，在瑙鲁国会发表演讲，并在马绍尔群岛出席“太平洋妇女领袖联盟会议”。7月，展开“自由民主永续之旅”出访海地、圣基茨和尼维斯、圣文森特和格林纳丁斯以及圣卢西亚，这也是蔡上台执政后首度出访加勒比岛国。期间，蔡在圣文森特和格林纳丁斯以及圣卢西亚国会分别发表演讲，传达台湾“和世界共享自由开放的价值”、“坚定守护民主制度”以及“推动互惠互助的国际合作”三大主张。与此同时，蔡的副手陈建仁亦积极出访，巩固“邦交”关系。10月，陈率团赴梵蒂冈参加英国纽曼枢机主教(Card.John Henry Newman)等5位天主教先人封圣典礼，出席“世界的光—台湾当代艺术展”。另一方面，蔡当局积极邀访。2019年6月，中美洲议会(PARLACEN)议长艾玛雅与马绍尔群岛外交暨贸易部长席客(John M.Silk)受邀访台。9月，台方紧急邀请所罗门群岛外交部长马内列访台，企图在最后关头“固邦”。12月，荷兰和卢森堡的国会访问团受邀访台并与蔡见面，蔡立即炒作称“欧洲挺台的力度前所未见”。

（二）扩大以医疗、农业为重点的“金钱援助

长期以来，向“邦交国”提供农渔业、教育、医疗卫生等领域的直接协助一直是台当局“稳邦固邦”的重要手段。台当局期望通过发挥自身在这些领域的相对优势与专业能力，向世界表明台湾是“可靠的伙伴、世界良善的力量和民主成功的典范”。2019年，台中“荣民”总医院“骨科医疗团”赴帕劳进行义诊活动，并捐赠了手术器材等医疗器械。台当局还帮助圣文森特和格林纳丁斯开展糖尿病防治及能力建设，协助圣卢西亚修建医院，并在马绍尔群岛开展“医疗实习计划”。基础建设方面推动“海地台湾电网系统计划”，并启动“圣卢西亚广域网计划”。农业方面，通过推广台湾农业科技技术，协助圣文森特和格林纳丁斯、圣卢西亚振兴香蕉产业。同时，定期向帕劳和瑙鲁派遣技术团，协助当地农民发展农业、畜牧业并培育相关人才。尽管蔡当局“撒钱固邦”9月，所罗门群岛和基里巴斯仍相继宣布与台“断交”。

（三）企图以多元合作关系稳定南太“邦交”关系

2019年，蔡当局在对外关系困境加深局面下，试图稳定南太“邦交”板块，采取新的手法。2019年3月蔡英文出访南太平洋岛国期间，宣布在马绍尔群岛启动“妇女创业小额贷款循环基金”，与帕劳、瑙鲁分别签署“海巡合作协议”协助其在海洋执法及搜救方面的能力建设，并承诺未来在海洋治理与安全议题上加强合作。在加勒比海地区，7月，台当局与圣基茨和尼维斯签署了技职教育暨职业训练合作协定，与圣文森特签署了“打击跨国犯罪协定”和“财政合作协定”。去年两次出访期间，蔡安排多场与当地留台校友及“台湾奖学金”获得者的座谈会，重申台湾将继续提供各类奖学金、技职教育机会和专业研习班等，协助“邦交国”实现公平和高质量的教育。即使如此，台“邦交国”拒不买账，“断交潮”仍在扩大。

（四）倚美“固邦”不见效

蔡英文当局在“邦交”问题上获得美国公开支持，企图倚美稳定“邦交”关系。3月，美国务院研究服务处发布报告称，台湾维持与拉美地区“邦交”关系符合美“印太战略”，认为美台在此方面“拥有共同利益”。今年以来，美国出面助台“稳邦”更趋主动、公开、直接。在南太，美新任总统副国安顾问波廷杰(Matt Pottinger)美国安会大洋洲与印太安全事务主任格雷等多次到访太平洋岛国，甚至公开与台“外交部次长”徐斯俭等高官会晤。8月，美国务卿蓬佩奥在会见密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳等国代表时，全力劝说其与台维持关系。9月，在岛内盛传所罗门群岛或与台“断交”之际，“美在台协会”台北办事处处长郦英杰出席台宴请所罗门群岛外长的晚宴，向所施压意味浓厚。在拉美，2019年美国驻拉美国家使馆罕见地在其社交媒体上公开美台官员合照。4月，美国务卿蓬佩奥出访台在南美唯的“邦交国”巴拉圭，成为自1965年以来首位访问该国的美国务卿。然而，美国的支持未能扭转大势，在台连失在两个南太“邦交国”后，美国务院只能公开表示“深感失望”，副总统彭斯则断然取消了原定与所总理索加瓦雷在联大会议期间的会晤。2019年，美力挺台维系“邦交”关系遭遇挫败，岛内社会对蔡当局企图参加美“印太战略”、阻挡“断交潮”的信心大幅下降。

二、维持拓展“国际空间”效果不彰

一年来，蔡英文当局利用中美博弈升级、美加大打“台湾牌”力度等形势，改变策略，企图借美之力在国际社会制造“国际突破”。然而，蔡当局却未能达到预期目标，台“国际空间”进一步缩限。

（一）参与政府间国际组织频频碰壁

2019年，美国国会通过了“2019年台湾邦交国国际保障与强化倡议法”（简称“台北法案”），美国务卿和“美在台协会”官员多次公开支持台维持“国际空间”，台“邦交国”官员与蔡会面时也表示支持台湾参与各类国际组织。但是，在国际社会一中原则日益巩固的大势下，台当局在政府间国际组织方面未能取得任何“突破”。5月在瑞士日内瓦举行的第73届世界卫生组织大会(WHA)和9月在加拿大蒙特利尔举行的第40届国际民航组织大会，皆拒绝邀请台湾参与。此外，自2016年台湾正式向国际刑警组织申请以“观察员”身份加入以来，国际刑警组织始终未予接受。10月在智利圣地亚哥举行的第88届国际刑警组织大会，台当局再度缺席。值得注意的是，台湾“友邦”在联大发言支持台加入联合国体系的情况一向被视为台湾“国际空间”是否稳固的重要观察指标。然而9月联大总辩论期间，梵蒂冈、洪都拉斯、尼加拉瓜和巴拉圭代表未提台湾。其中，尼加拉瓜已连续两年未在联大挺台，巴拉圭则是7年来首次。

（二）企图通过全球合作暨训练架构(GCTF)拓展空间存在局限

台美自2015年6月共同成立GCTF以来，便有意将其打造成为扩展台“国际空间”的制度化平台。2019年台将GCTF预算调提高了三倍，借此开展多边合作。自2019年3月日本首度加入成为主办方以来，瑞典、澳大利亚也分别于9月、11月加入主办方行列，智利、墨西哥等国也首次派代表参加。9月，GCTF首度移师岛外，在台“邦交国”帕劳举办相关活动。但从目前情况看，GCTF只是较低层次的平台，参与者多为公共卫生、防灾、能源等领域的人士，2019年并未在官方属性上有突破。

（三）图谋参与美国主导下的多边活动无果而终

台当局在“国际空间”受到极大压缩的情形下，转而寻求依赖美国不断制造“外交”小动作，博取国际社会的关注与同情。美出于对华打“台湾牌”、挺蔡执政的考虑，也在以切香肠的方式协助台拓展“国际空间”。2019年5月，台“国安会秘书长”李大维访美会晤美国家安全顾问博尔顿。7月，蔡“过境”美国期间，在“驻纽约台北经济文化办事处”会见台“邦交国”驻联合国代表。9月，台“驻纽约办事处处长”徐俪文受美之邀进入联合国参加美方举办的宗教自由会议。10月，美利用世界银行年会举办之机，邀台“驻美代表”高硕泰出席，与美台官员与台“邦交国”财经部会首长共同商讨合作事宜。这些动作显示台美关系升温，但年内美无任何内阁级官员访台。台涉外和防务官员赴美活动也未有实质性突破。美国务院考虑到中美关系政治基础，多次重申“一个中国政策”甚至直接指出美“不认为台湾是一个国家”。美助理国务卿史迪威否定“台湾是一个国家”，等于直接反击蔡当局“台独”论述。美这一举动受到岛内广泛关注，岛内舆论认为是蔡当局对美政策的误判。

总体上，2019年蔡当局继续奉行“倚美抗中”的“台独外交”政策，但国际上一中原则日益巩固，随着中国大陆国际影响力日益上升，越来越多的国家认为坚持一中原则符合自身国家利益。民进党对抗大陆的政策和近两年美国介入后台的国际空间仍在不断限缩，岛内主流社会已经认识到台湾若想维系定的国际生存空间，须走一条务实的道路味地“倚美抗中涉独”将加剧台“断交”危机。

【摘自《台湾周刊》2020年第4期】