2018年台湾对外关系回顾

作者 钟厚涛

2018年在蔡英文拒不接受“九二共识”、坚持“倚美日抗大陆”等错误政策冲击下，蔡当局“踏实外交”濒临破产，台湾对外关系活动空间进一步萎缩，接连失去多米尼加、布基纳法索、萨尔瓦多三个重要“邦交国”，“邦交”数量首度跌破“2字头”，仅剩下17个，创历史最低记录；世界卫生大会（WHA）等重要国际组织继续不得其门而入，只能在场外闹场滋事；美台实质关系虽有所升温，但美国显然只是将台湾作为中美战略博弈下的棋子和筹码而并非着眼于美台关系本身；与日本、欧洲各国等实质关系整体平淡，缺乏亮点可言。可以预测，蔡当局若不根本调整两岸政策，继续坚持“从世界走向中国”，2019年台湾对外关系将更加艰困。

一、台美实质关系不断提升   

2018年以来，随着中美贸易摩擦不断升级，美国对华打“台湾牌”的动能与意愿也日益强化，公开声称将台纳入“印太战略”，在政治、军事等方面加大挺台力度，有意利用台湾问题为筹码逼迫中国大陆在经贸等议题上让步，美台关系也随之呈现升温态势。

（一）美公开将台纳入“印太战略”

特朗普上台以来，放弃奥巴马时期“亚太再平衡战略”，重新布局，构建“印太战略”，妄图以美、日、印、澳为四大支点，全力构建遏制中国大陆的体系。但由于“印太战略”本身就处于探索阶段，象征意义大于实质意义，日、印、澳在冷静观察一段时间之后，对于所谓“印太战略”特别是背后的“美国优先”策略有了更为清醒地认识，开始不断提升与中国的关系。在此背景下，特朗普政府不得不强化与台湾实质关系，妄图把台湾打造为对抗中国大陆的“最前沿桥头堡”。

为了达到这一目的，特朗普政府不断向台喊话，声称台湾在美国“印太战略”中具有重要角色。2017年12月美国“国家安全战略”在阐述“印太战略”时，特别强调美方将依据“与台湾关系法”为台湾提供正当防卫需求。2018年1月美“国防战略”中将中国大陆定位为“战略竞争者”（strategic competitor），为美台合作预留较大空间。3月，美国国务院负责亚太事务的副助理国务卿黄之瀚访台，将台湾称之为“印太区域的典范”。蔡当局一直高度期待融入印太战略，蔡英文、“国安会秘书长”李大维、“外交部长”吴钊燮等都多次表达融入“印太战略”的意愿和决心，并于2018年5月专门在台“外交部”亚东太平洋司新设“印太科”，以具体行动呼应美“印太战略”。

（二）美密集推动与台高层人员往来

高层官员访台向来是美台实质关系进展的一个重要考察指标，如果美台关系良好，美国会指派高层级官员访台，反之，美国则会指派较低层级官员甚至是拒绝指派官员访台，故意冷落台湾。“与台湾交往法”的通过，为美台高层官员互动打开了一扇前所未有的窗户，提供了巨大的想象空间，因而蔡当局特别是许多绿营人士对美寄予高度期望。美国对此也积极配合，6月“美国在台协会（AIT）”台北办事处内湖新馆正式启动，美国国会众议院“台湾连线”共同主席哈珀众议员(Gregg Harper)、“美国在台协会”主席莫健(James Moriarty)等出席活动。美国国务院发言人诺尔特(Heather Nauert)称，“新设施落成是一个里程碑，反映出美台伙伴关系的重要性。”内湖新馆造价2.5亿美元，成为美国在亚洲价格最为高昂的“使馆”。在“九合一”选前的10月份和11月，美还相继指派副助理国务卿斯科特•巴斯比（Scott Busby）、美国环保署首席副助理署长西田珍（Jane Nishida）等人访问台湾。回顾美台关系发展历程来看，美国如此密集地指派高层官员访台，特别是在台湾重要选举前夕访台，以往并不多见。美国此举表面上是要制造美台关系良好的迹象，但更为真实的目的，是想利用所谓的美台关系良好来为蔡英文制造“政绩”，以此来拉抬民进党选情。除了邀请美国高官访台之外，蔡英文还积极出击，利用“过境”美国时机，不断强化与美高官的互动，频频制造美台关系“突破”的假象。

（三）美直接为台军事战略下“指导棋”

随着两岸军事实力差距越拉越大，“陆强台弱”态势更趋明显，台湾对于美国“以台制华”的利用价值也相对下降。为了进一步强化台湾“棋子”作用，美打破此前近十年来相对低调的做法，2018年7月、10月和11月连续三次穿越台湾海峡，展现干预台海局势的决心，意欲全面强化与台军事安全合作，甚至直接对台军事战略下“指导棋”。10月底“美台防务工业会议”上，美国防部副助理部长大卫·海尔韦（David Helvey）首度回应蔡当局提出的所谓“整体防卫构想”（ODC），声称“美国防部一直协助台湾思考如何在分散环境中提高联合作战能力，ODC能发挥台湾优势击败入侵势力”，认为ODC“是对抗解放军数量优势和作战力量的有效方法”；ODC有利于利用台湾地理优势，针对两栖攻击部队面临挑战的非对称作战、力量保存和沿海战斗；全面执行ODC，将对台湾军力结构、作战规划和军事学说带来新的“契机”。台湾淡江大学国际事务与战略研究所黄介正对此也评论称，ODC是“针对台海两岸军力变化以及台湾感受的周边威胁，所新制定的防卫作战构想，得到美方认可”。

二、台日关系高开低走，台欧国关系整体平淡   

除了不断强化与美关系外，蔡当局还多方努力，谋求同步提升与日、欧等国实质关系，但一年回顾来看，无论是台日还是台欧关系，都在中低位运行，未有实质性重大突破。

（一）台日关系整体平淡，但呈现向纵深蔓延态势

蔡英文上台以来，完全放弃马英九时期“友日和陆”策略，转而启用“媚日抗陆”政策，不断加大力度强化对日关系。而日本安倍政府出于“以台制华”战略考虑，也积极配合蔡英文，推动台日关系不断升级。2017年在日本总务副大臣赤间二郎访台等一系列动作拉抬下，台日关系达到了近年来少有的“黄金期”。2018年初，蔡英文当局想继续延续2017年台日关系发展的“良好势头”，继续推动双方关系升温。但在中国大陆和日本关系逐渐回暖的背景下，日本在处理台湾问题时变得更趋谨慎。2018年5月，李克强总理访日期间，日本首相安倍晋三明确表态称，“日方将按照日中联合声明规定，仅会与台湾保持民间往来”。岛内舆论分析，这是安倍执政以来首次对中国大陆表达如此明晰的对台政策，这一转向无疑给蔡英文敲响了警钟。在这一大的背景下，日台关系也呈现出高开低走的态势。尽管如此，台日在政治、经济、军事等关键领域依然出现了多个值得高度关注的新动向，呈现“鸭子划水、私下用力”，不断往纵深方向深化的态势。

一是政治上深化制度合作。日台在过去两年签署多项协议，2018年在此基础上又进一步深化，相继签署“年轻学者共同研究备忘录”、“专利档卷资料交换相互合作备忘录”、“中小企业支援及促进中小企业合作备忘录”、“优质企业相互承认协议”和“医疗器材品质管理系统合作备忘录”等五项备忘录。此外，日台还将“海洋事务对话”制度化，企图以此为平台解决台日在海事上的纠纷。

二是经济上日本支持台加入区域全面跨太平洋伙伴关系协议（CPTPP）。日本是台湾第三大贸易伙伴，2018年1至8月，日台贸易额440.73亿美元，较2017年同期增长9.25%。在日本主导下，由澳大利亚、文莱等11个国家共同签署区域全面跨太平洋伙伴关系协议（CPTPP），这也成为目前全球标准最高的区域合作组织之一，于2018年底生效。为化解目前台湾在区域经济合作组织中逐步被边缘化的尴尬困局，蔡英文当局极力谋求日本支持，希望能够在日本加持下参与CPTPP第二轮会谈。2018年11月份APEC期间，蔡英文交给张忠谋的核心任务之一就是在与安倍的会晤中，明确表态寻求日本支持，尽快加入CPTPP。而对于台湾的参与意愿，日本也公开表态支持，日本官房长官菅义伟称，“欢迎台湾加入”，“将为台湾提供相关信息，以支持其加入”。但随着岛内“反核食公投”的通过，台日经济关系出现了新的障碍，日本将以“开放核食”为“敲门砖”，来逼迫蔡当局放行，藉此来交换日本对台湾参与CPTPP的支持。

三是军事上日本以美国为掩护暗助台湾“潜艇自造”计划。长期以来，日台在军事安全等领域的合作一直比较低调，长期“做而不说”，但近期明显转趋高调，甚至出现“既做又说”、“未做先说”的态势。蔡英文曾多次公开表示，台日“应该加强在战略安全上的合作关系”。2018年日本在协助台湾建造潜艇事宜上，动作尤为明显。根据岛内“中国时报”等媒体披露，台湾“潜艇自造”的第一艘原型舰，极有可能是美日联手助台，美方负责作战系统，而日本团队主要承担潜艇的载台设计。

（二）台欧关系全方位推进，“国会外交”出现“突破”

蔡英文上台后，台欧实质关系不断深化。在制度化建设方面，台湾与欧洲各国签署包括“台湾与波兰科学高等教育合作协议”、“台湾与捷克避免双重课税协定”等10余项协定或合作备忘录。2018年8月，台湾与卢森堡签署“青年度假打工计划协议”，使卢森堡成为继德国、英国、爱尔兰、比利时、匈牙利、斯洛伐克、波兰、奥地利、捷克及法国后欧洲第11个及全球第16个与台湾签署该项协议（备忘录、共同声明）的国家。根据该计划，台湾与卢森堡每年将互予对方18至30岁间的青年40个名额，赴对方进行为期1年的度假打工计划。为进一步强化与俄罗斯关系，台当局还决定于2018年9月6日至2019年7月31日针对观光、商务、探亲、参展考察及国际交流等目的来台的俄罗斯民众试办给予14天的免签证待遇。

在经济合作方面，2018年1-8月，台欧贸易额430.89亿美元，较2017年同期增长11.23%。台湾驻德国、荷兰等地“代表处”也积极运作，仅离岸风力发电项目就与这些国家达成100亿美元合作意向。在蔡当局幕后推动下，2018年以来美日欧通过各类“友台”经贸议案15次，这些国家与台湾经贸官员“互访”80余次，各类互动600余次。

在非传统安全合作方面，2018年3月，台湾与欧盟在台北举行首届人权恣商会议，欧盟高度赞扬台湾广泛推动各项人权议题，鼓励台湾向国际社会宣传台湾在人权领域的成就。

在“国会外交”方面，台湾对欧工作用力尤深，频繁制造“外交突破”。2018年7月，苏嘉全到法国参访，成为历史上第一位进入法国国会的台湾“立法院院长”。法国国民议会友台小组主席赛沙里尼称：“法台国会史上首度有台‘立法院院长’进入国民议会议场，民主的普世性让双方超越文化聚在一起”。蔡英文对此表示，“这是历史性的一刻”，“也代表着台法共享的民主自由价值，让双方关系不但紧密，而且不断提升”。在访法结束后，台“立法院”访问团又首度踏入土耳其国会，被岛内绿营媒体誉为是“台湾国会外交的大突破”。8月，波兰议长向台“立法院副院长”蔡其昌等“立委”发送具名邀请函，并给予高规格接待。蔡其昌称，“对波兰3政府而言这是相当罕见的举动”。

三、多措并举，巩固“邦交”关系  

维持一定数量“邦交国”向来是台在国际社会制造“台湾是一独立政治实体”假象的重要前提条件，蔡英文上台后出于其特定的“台独”意识形态立场，尤其注重维护与“邦交国”关系，并极力鼓动这些国家在国际场合替台发声。

（一）蔡当局多种手段强化与“邦交”关系

蔡英文上台两年多来，台湾“邦交”版图大面积塌方，接连失去5个“友邦”，特别是2018年5月单月就失去两个“邦交国”，“断交”速度前所未有，在岛内造成震撼效应。为应对巨大危机，蔡英文当局采取多种措施，强力“固邦”。

一是强化高层互访。2018年台“外交部”年度施政目标首要任务就是“持续推动与友邦高层和重要官员之互访与各项交流，深化与友邦政要情谊”。一方面，积极“出访”。蔡英文上台两年多就已经展开五次“出访”，足迹遍布拉美、太平洋岛国、非洲等台湾主要“邦交板块”，相继到巴拉圭、洪都拉斯等10多个国家“访问”，占台“邦交”总数一半。蔡英文副手陈建仁也多次到梵蒂冈、多米尼加等国“访问”。另一方面，积极邀访。2018年5月至10月，几乎每个月都会有“友邦”领导人访台，频密程度之高，以往并不多见。

二是扩大对外援助。蔡上台后推出规模为30亿元新台币的“政府开发援助”（ODA）计划，对象包括“邦交国”及“新南向”政策对象国，对其进行直接援助和投资，试图强化与“邦交国”利益捆绑，减少其与台“断交”意愿。此外，蔡当局还建立“强化对外援助整体计划”，初期编列35亿美元（约新台币1050亿元）专案融资资金，强化对“邦交国”和“新南向”国家在基础建设等领域合作。台“外交部2018年度预算”显示，2018年台湾在社会基础建设、农林渔业等方面与“邦交国”展开589项具体合作。

三是签署制度化协议。2018年9月，台与尼加拉瓜签署“免除外国公文书重复验证协议”，这是继8月台湾与巴拉圭“免除外国公文书重复验证协议”生效后台湾对外签署的第二个此类协议。

（三）岛内舆论认为台“邦交”危机严重

整体观察，蔡英文执政以来在对外关系上推行“踏实外交、互助互惠”政策，利用高层互访、经贸合作、社会交流、涉外援助等手段，维系与“邦交国”关系。但岛内舆论认为，蔡当局不正视两岸关系就难以走出“断交”危机阴影，未来或有多个国家与台关系生变。

一是“邦交国”为台发声力度减弱。蔡英文上台后拒不接受“九二共识”，两岸在国际社会共同维护“一中框架”的默契也被打破，巴拿马等极具观察指标意义的国家与台“断交”后，其他多国也出现松动迹象。如在2016年联大总辩论中，当时台湾22个“邦交国”中为台湾发声的仅有13个，比2015年少3个，为历史最低记录，岛内舆论认为“这是重大的外交警讯”。后来事实证明，当时拒绝替台湾发声的多个国家在此后的2017年和2018年中，都相继与台“断交”。岛内舆论认为，在蔡英文当局加速“去中国化”进程、频繁配合美国打“台湾牌”背景下，未来不排除台湾国际活动空间继续萎缩，台湾减少“邦交国”数量进一步下滑。

二是梵蒂冈与台湾关系存在重大变数。近段时间以来，梵蒂冈就主教任命等议题与大陆互动密切。2018年9月22日，中国外交部副部长王超同梵蒂冈代表团团长、教廷与各国关系部副部长卡米莱利在北京举行会谈，双方签署关于主教任命的临时性协议。岛内媒体评论称，中梵宗教议题妥善解决后，双方建交也将“水到渠成”，“剩下的只是时间问题”。未来梵蒂冈若抛弃台湾，台湾在欧洲“邦交版图”将被彻底清零，还将引发骨牌效应，导致拉美等地区信仰天主教的国家也将对台“倒戈”。

三是岛内舆论预测台“邦交”版图将继续萎缩。目前台湾仅剩下17个“邦交国”，创历史最低记录。台“邦交国”多为小国，既对台“金援”相当依赖，又期待搭上中国大陆的“经济快车”，因而有意在两岸之间制造“平衡”。2018年9月，危地马拉、洪都拉斯和海地领导人联合国大会一般性辩论上都没有提到台湾，特别是海地当时刚刚接受了台湾1.5亿美元的贷款却没有为台发声，这在以往比较罕见。台“国安会”秘书长李大维坦承，“台外交情势严峻”，虽然没有“红灯”，但“黄灯”不止一个。

整体观察，2019年台湾对外关系困境将进一步加剧。岛内有舆论认为台湾对外关系正在走向“外交休克”，如国民党文传会主委李明贤称，马英九执政时期以两岸关系为基础来拓展台湾对外关系，与大陆保持“外交休兵”默契，取得显著成效，台湾不但基本维持住与“邦交国”关系格局，而且参与了暌别多年的世界卫生大会（WHA）和国际民航组织（ICAO）。蔡英文上台后，“跳脱两岸关系来处理对外关系”，不到两年时间接连失去5个“邦交国”，让台湾坐困愁城，让台湾“孤立成真”，正在走向“外交休克”。两岸关系向来是台湾对外关系的基础，没有良好的两岸关系作为支撑，就不可能有稳健的台湾对外关系。未来蔡英文要想化解内外交困的尴尬困境，唯一的化解之道就是早日接受“九二共识”及其核心意涵“一个中国”原则。 （作者为中国社科院台湾研究所副研究员、博士）