台湾地区“立法院”的“常设委员会”制度

2020年台湾地区领导人及“立委”“二合一”选举落幕后，第10会期的“立委”已正式就职。各“委员会”人员也齐集完毕，开始新会期的议事日程。在“立法院”的整体运作中，“委员会”扮演重要的角色。为了提高议事效率，“立法院”需要分工合作，将不同的公共事务归类成不同领域的“委员会”，由“委员会”里的成员去做讨论，“委员会”再将讨论的结论送到“院会”里表决。因此，“委员会”的专业性、公正性、透明性决定“法案”的品质。其中，“委员会”中“常设委员会”的运作包括议程的安排、议案的“立法调查”、“立法听证”等重要环节，对议案的审议介于“一读”与“二读”之间，是议案审议过程中的重要阶段。本文将对“常设委员会”议事规则、功能及其运作中问题进行初步的探析。

一、立法机构“常设委员会”的分类及产生规则

台湾地区“立法院委员会”一般分为“常设委员会”、“特种委员会”与“全院委员会”。其中，根据“立法院组织法”第10条的规定，“常设委员会”又分为“内政委员会”、“外交及国防委员会”、“经济委员会”、“财政委员会”、“教育及文化委员会”、“交通委员会”、“司法及法制委员会”、“社会福利及卫生环境委员会”。“特种委员会”则分为“程序委员会”、“纪律委员会”、“修宪委员会”、“经费稽核委员会”等。“常设委员会”在一定期间内负责某种事项的处理，主要任务为协助“院会”审议议案及人民请愿事项。“特种委员会”则是为了协助“院会”处理特殊事务。“全院委员会”的主要任务为：紧急命令的追认案；“审计长”的同意权案；“行政院”移请复议案的审查；“行政院长”的不信任案；“总统”、“副总统”的弹劾案等。除了“全院委员会”、“常设委员会”及“特殊委员会”中的“程序委员会”经常性开会外，其他“特种委员会”则是视任务需要才临时开议。

根据“立法院各委员会组织法”的规定，各“委员会”至少有13席“立委”，最多不能超过15席，每位“立委”只能参加一个“委员会”，并且各“委员会”在每年首次会期进行重组。对于每个“委员会”的人员分配，未参加党团或所参加党团的“院会”席次比例于各“委员会”不足分配一席次的委员，以抽签的方式平均参加“各委员会”；各党团在各“委员会”席次，依政党比例分配，分配公式为：各党团人数/（“院会”席次-宣誓就职的委员总数）*（13-上述抽签产生的席次）。依算式分配席次如有余数，且所属“委员”尚未分配完毕的党团，由余数总和较大者，依序于未达最低额的“委员会”选择增加一席次；各“委员会”席次均达最低额时，得于未达最高额的“委员会”中选择之，至所分配总席次等于各党团人数止。

各“委员会”设置两名“召集委员”，由各 “委员会”“委员”于每会期互选产生两名“召委”轮流主持议事（一次会议是两至三天）。“召委”除了对议事程序进度进行掌控外，还可以决定议程要讨论哪些法案，或是裁决进行讨论、直接表决，甚至搁置议案。为了对议程能有所控制，各政党都想争取“召委”。

二、“常设委员会”的议事规则

行政机构或“立委”的提案先送往“程序委员会”安排议程，之后送往“院会”进行“一读”，由“院会”决定交付有关“委员会”审查，还是经表决径付“二读”或不予审议。有关“委员会”可针对提交的“法案”举行公听会，邀请当局及社会上有关人员列席说明事实或发表意见，以供“立法委员”参考。若“委员会”所议事项，有与其他“委员会”相关联者，除由“院会”决定交付联席审查者外，也可由“召集委员”报请“院会”决定与其他有关“委员会”召开“联席会议”。“联席会议”，由主办“委员会”召集，主席由主办“委员会”的“召委”担任。议案审查完毕后，“委员会”讨论该法案是否交由党团协商，予以议决，通常较重大的法案会先经过党团协商处理；各“委员会”议决的不须经过党团协商的议案交由“院会”直接讨论。

根据“立法院各委员会组织法”的规定，各“委员会”的议程由轮值“召集委员”决定。“院会”会期之外，有两种召开方式：一是由“召委”随时召集；二是1/3“委员”以书面形式记明讨论的议案及理由，提请召开“委员会议”。“召委”在收到书面后15日内定期召集会议。各“委员会”会议须有各该“委员会”13“委员”出席。会议采取公开举行的形式，但“院会”或召集“委员会议”可决定改为秘密形式。在会议进行中，经“主席”或各该“委员会”委员1/5以上提议也可改为秘密形式，另外，受邀列席的行政机构人员也可要求改为秘密会议。“委员会”会议决议须经过半数的出席“委员”同意，若同意与否决数相同，决定权则交由“主席”，出席“委员”不足3人，无法做出决议。

在实际运作中，“委员会”基本上表决的机会不多，比较多是采合议的方式达成结论，若有意见分歧就保留送交政党协商。然而，若有表决必要，或是有决议案的动议，只有所属“委员会”的“委员”才有表决权。另外，对于“预算案”的审议，只有该“委员会”“委员”或党团才可以提“预算案”的动议，即对当局的“预算案”进行删减或冻结。

三、台湾地区“立法院”“常设委员会”制度存在的问题

无论从制度设计还是实际运作层面观察，台湾地区的“委员会”制度仍在存在诸多问题。

一是“常设委员会”的专业性不足，稳定性不够。“立委”每个会期都要重新选择所属的“委员会”，采取自由登记的方式，超过法定名额上限时则由抽签决定，在一定程度上削弱党团对于“委员会”的掌控能力，但同时抽签的方式也淡化了“委员会”的专业性。“委员会”成员组成制度无法鼓励专业人才长期留在同一“委员会”，使得“委员会”经常性的变更，缺乏稳定性。另外，在法案的参与过程中，“委员会”并非重要的分配动员机制，其重要性远不如政党的动员力。“立法委员”对于“委员会”表现出相当高的参与热情主要是为了追求在“委员会”中的高度曝光率与能见度，并非专业的法案影响力。因此，高关注度才是“委员会”吸引“立委”的关键，而非“委员会”所涉法案的专业。

二是制度设计与实际运作之间差异较大。从制度层面看，“常设委员会”审查程序是为了提高议事效率和提高“立法”品质。但从实务层面看，“常设委员会”所提出的审查报告提到“院会”后，常面临被全面推翻或大幅修正的命运，以致“立法院”“委员会”审查报告的权威很难建立，“委员会”审议法案的功能因此很难发挥。而此类问题的出现除了与台湾地区的选举制度、政党体制及其运作、政治文化等因素有关外，还与“委员会”的专业化与资深制度尚未建立，专业幕僚制度尚未成型，多头马车的“召集委员制度”存在弊端，以及“立委”个人的专业能力普遍较低等因素都有重要的关系。

三是政党对“委员会”的介入影响“委员会”的效率。政党介人“委员会”运作的方式主要有两种：一是要求该党“立委”参加与政党关心的法案相关的“委员会”，并使成员能够按照该党意志对通过或否决法案施加影响；二是说服该党“立委”改选非热门“委员会”，以利于政党整体“委员会”席次的优化配置与议事策略的运作。这些程序设计原本是为了让各界充分了解议案的内容并且也为了提高“委员会”在议案审查中的专业性和提高议事效率。但是在实际操作中，这些为了提高议事效率的程序设计，却沦为政党技术性拖延议案进程的手段和工具。如在“两岸服贸协议”的审查中，“反对党”利用“调阅专案小组”和“公听会”技术性拖延议案的进程。在第一次审查“两岸服贸协议”时，前后总共举办了20场“公听会”，共花费了两个会期的时间。

四是“常设委员会”的议会程序存在“少数决”的可能。各“委员会”会议出席的门槛为该“委员会”“委员”的1/3，决议门槛为出席“委员”的1/2，并且要大于等于3人，“各委员会”的“委员”人数为12—15位，也就是说在极端情况下，少数几个人就可以决定议事的进程。

总而言之，上述诸多因素使得台湾地区的“立法院”很难以“委员会中心主义”为原则进行运作。如何更公开透明、建立专业的“常设委员会”，才是“立法院”得以有效监督行政机关以及通过更好法案的武器。

四、新一届“委员会”的概况

根据台湾地区的“立委”选举制度，总共有113席“立委”，其中区域“立委”73席，不分区“立委”34席，原住民“立委”6席。在2020年最新的“立委”选举中，民进党总共获得61席，延续了“单独过半”的有利形势，区域“立委”48席，不分区“立委”13席；国民党总共获得38席，区域“立委”25席、不分区“立委”13席；民众党获5席不分区“立委”；“时代力量”获3席不分区“立委”；无党籍获5席区域“立委”；基进党获1席区域“立委”。

各“委员会”的人员已正式到位，新会期的议案审议也已经开始。握有“立法院”“各委员会”排案权的“召集委员”选举变成国、民两大党的另一个战场。虽然民进党握有台湾“立法院”的多数席次，但相较于2016年的68席 “立委”，2020年仅剩下61席，显然无法如过去样充分在8个“常设委员会”中充分部署，这也让位居第三大党的民众党在这次“召委”选举中，有机会成为左右蓝绿立法院布局的“关键少数”。从选举的结果来看，民进党拿到9席，国民党则拿到7席。在此次的选举部署中，为了“召委”席次的最大化，民进党必须寻求在野的“时代力量”与民众党的支持，如在“内政委员会”中，民进党成功争取到民众党“立委”张其禄的支持，使其与国民党的配票成为5:5:5，进入到“三抽二”的情况，而在“司法及法制委员会”中，民众党籍“立委”赖香伶则投给自己，此举也让民进党与国民党的配票呈现4:4:4的局面，使“召委”之战顺势进入到“三抽二”的情况。国民党凭借签运分别抢下这两个“委员会”中的1席“召委”。而在“社会福利及卫生环境委员会”中，民进党与“时代力量合作拿下2席“召委”。选举结果对少数党来说，是利大于弊的，如果“召委”都由多数党掌控，少数党的提案很可能遭到封杀而无法排入议程，少数党的提案就没有机会被讨论。

“各委员会”中政党分布主要有：“内政委员会”15名“委员”中民进党有9名，国民党有5名，民众党1名，国民党籍陈玉珍与民进党籍管碧玲为“召集委员”；“外交及国防委员会”13名“委员”中民进党有6名，国民党有5名，基进党1名，无党籍1名，国民党籍吕玉玲与民进党籍蔡适应为“召集委员”；“经济委员会”15名“委员”中民进党有8名，国民党有6名，民众党1名，国民党籍廖国栋与民进党籍邱议莹为“召集委员”；“财政委员会”14名“委员中民进党有7名，国民党有5名，民众党1名，“时代力量”1名，国民党籍赖士葆与民进党籍庄瑞雄为“召集委员”；“教育及文化委员会”14名“委员”中民进党有8名，国民党有4名，民众党1名，无党籍1名，无党籍高金素梅（加入国民党团运作）与民进党籍黄国书为“召集委员”；“交通委员会”14名“委员”中民进党有7名，国民党有4名，“时代力量”1名，无党籍2名，国民党籍陈雪生与民进党籍李昆泽为“召集委员”；“司法及法制委员会”13名“委员”中民进党有8名，国民党有4名，民众党1名，国民党籍李贵敏与民进党籍周春米为“召集委员”；“社会福利及卫生环境委员会”15名“委员”中民进党有8名，国民党有4名，“时代力量”1名，民进党籍邱泰源与民进党籍刘建国为“召集委员”。（具体情况如表一）

从各“委员会”具体情况来看，“内政”、“经济、社会福利及卫生环境”、“交通”等“委员会”与地方的经费拨付有更密切的关系，成为“区域立委”的首要选择，出现争抢的局面许多资深“立委”无法进入之前的“委员会”。如出身社福的吴玉琴，原先规划能优先选择“社会福利及卫生环境委员会”，但因该“委员会”太热门，最终被分配进入“司法与法制委员会”。可见，政治协调而非专业性是决定“立委”归属的最重要因素，能够“取悦”地方民众而非专业相符却是“立委”选择所属“委员会”的最重要因素。

表1 台湾地区第10届“立法院”各“委员会”的人员组成情况

（根据“立法院”资料制作）

【整理摘录自《台湾周刊》2020年第14期】