台湾地区“公民投票法”的演变及影响

作者 杨晶华

台湾地区“公民投票法” (以下简称“公投法”)的产生及发展演变并非单纯民主政治的产物，而是“台独”分裂势力戮力追求并伴随盘根错节的政治势力算计与争斗的结果，其工具价值已远远超过了其治理功能的价值。“公投法”从无到有，从门槛过高导致“功能冰冻”到门槛下修导致“功能活化”的过程无一不是政党博弈的结果，不仅影响岛内的政治生态，也为两岸关系的稳定发展增加隐患。

一、台湾地区“公投法”的出台与演变

 “公投” 概念在台湾地区提出是与“台独”思潮蔓延泛滥关联在一起的，民进党一直着力推动“公投法”的初衷是为落实“台独党纲”奠定法理依据。1992 年，民进党在“立法院”的席次实现突破性增长，以蔡同荣为代表的该党“立委”在“立法院”开始积极推动“公投立法”，但在内外压力尤其是在国民党一直占多数的情况下始终未能如愿。2002 年陈水扁抛出“一边一国论”，并叫嚣“认真思考公民投票立法的重要性和迫切性”，“公投立法”正式进入由执政当局直接推动的新阶段。2003年陈水扁公然声称要在2004年3月完成首次“公投”并加速推动“公投立法”。在民进党陈水扁煽动“统独”民粹的步步进逼下，国民党、亲民党组成的泛蓝联盟对“公投法”的立场发生重大转变，决定“正面迎战，以毒攻独”，以防选票流失，摆脱议题被动局面。2003年11月27日泛滥联盟利用“立法院”的多数席次，在做出纳入“防御性公投”的妥协下三读通过了自己的“公投法”版本。

2003版“公投法”除排除了民进党等所主张的“国旗，国号及领土变更”等内容之外，严格限定了“公投”范围，规定了“公投”连署、提案和通过的高门槛主要内容包括：一是全台性“公投”的适用事项，依据第2条规定有：“法律之复决”，“立法原则之创制”，“重大政策之创制或复决”，“宪法修正案之复决”；二是“公投案”的提案、联署及通过门槛，其中提案门槛依据第10条规定：“公民投票案提案人人数，应达提案时最近一次总统、副总统选举选举人总数千分之五以上”联署门槛依据第12条规定：“联署人数应达提案时最近一次总统副总统选举选举人总数百分之五以上”，通过门槛依据第30条规定：“投票人数达全国、直辖市、县(市)投票权人总数二分之一以上，且有效投票数超过二分之一同意者，即为通过”。三是按政党比例制设置“公民投票审议委员会”负责有关“公投”事项是否符合“公投法”的认定；四是“公投案”的提出与发动，其一，由“总统”提案“防御性公投"，其二,由“立法院”发动“公投”，其三，由“公民联署”发动“公投”。

因此版“公投法”限制多门槛高，特别是“公投台独”被排除，因而被“台独”势力攻击为“鸟笼公投"。根据该“公投法”，2004 年至2008年共举行36项“公投”，结果全部未获通过，在5次地方性“公投”中，也仅有1案获得通过，即2012年连江县“博弈公投”。2003年之后，“公投法”分别于2006年5月、2009年5月、2009年6月、2017年12月进行了修订，其中前三次“修法”属于小修小补，而2017年12月12日，台湾地区“立法院”三读通过的新版“公投法”对旧法进行了较大幅度的修订，对“公投”进行了彻底地“去笼化”处理，使“公投”的功能被激活，从而导致政党与民间团体竞相提案。2018年捆绑“九合一”选举的“公投案”就有10件，“公投”的工具性增强，选举的复杂性也增大。

二、2017版“公投法”的主要修订面向

蔡当局利用“行政”和“立法”优势，终于为“公投法”解除了第层束缚。

一是降低“公投”门槛。在新的“公投法”中分别降低了提案、联署及通过的门槛，其中提案人数降为最近一次领导人选举选举人总数的万分之一，即由 9.3915万多人降至1879人（按照2016年“大选”人数1878.2991万计算，下同），等于降低了50多倍；联署人数降为最近一次领导人选举选举人总数的百分之一点五，即由原来93.9150万人降至28.1745万人，少了2/3；通过的门槛下调为有效同意票多于不同意票，且有效同意票超过投票权人数总额的1/4。台湾地区的“公投”由于受到政党利益的重要影响并缺乏合理的制衡机制，导致“公投”门槛从过高的层级直接降至过低的层级，从绑死变成放任，使“公投案”在此次“九合一” 选举中爆发式成长，并造成选举和施政的混乱。

二是废除“公民投票审议委员会”。“公民投票审议委员会”从成立之初就遭到绿营诟病。因为其产生本身就有制衡民进党推动“公投”的作用。2003年“立法”时，民进党为“执政党”，握有“行政权”，而国民党在“立法院”拥有席次优势，掌控“立法权”。因此，国民党主导设立新机构负责审议“公投”，而非民进党掌控下的“中央选举委员会”。

从权限上看，“公投审议委员会”对于全台性“公投”具有实质审查及决定联署是否有效的权限，因为根据2003版“公民投票法”总则第2条第5项规定：“公民投票事项之认定，由公民投票审议委员会为之”，同时第34条又规定了：“行政院应设全国性公民投票审议委员会，审议下列事项：一、全国性公民投票事项之认定。二、第三十三条公民投票提案是否为同一事项之认定”。也就是说，即便“公投案”通过了提案与联署的门槛也可能被“公民投票审议委员会”退回。在以往的“公投”实践中，“公民投票审议委员会”确实拦阻了不少绿营提案。

从性质上看，2003版 “公投法”对于“公投审议委员会”的性质并没有明确的规定。但根据2008年7月“大法官”作成的释字第645号解释，“全国性公民投票审议委员会之组织系置于行政院内，并非独立之行政机关，而是在行政程序上执行特定职务之组织”。但绿营对其性质及权限的质疑一直未停息。

在此次“修法”中，“公民投票审议委员会”在民进党的主导下被废除。根据“公投法”第10条的规定，由“中央选举委员会”行使之前“公民投票审议委员会的”职责，对全台性“公民投票”提案是否属于“公投”的适用范围及与此前“公投”是否属于同事项等进行实质性审查，“直辖市”或县市政府负责地方性“公投”的审查。“中央选举委员会”虽然是隶属于“行政院”的“独立机构”，但从其委员的提名制度与构成规定看，执政党仍有较大空间可以掌控其决策权，方面委员由“行政院长”提请“总统”任命，任命权是掌握在执政者手中的；另一方面委员构成虽按规定须有无党籍的人士，并且同一党籍人士不得超过2/5，但执政者仍然可以通过任命权使本党籍人士与支持本党的人士超过组成的1/2，影响其决策。

三是投票年龄下调至18周岁。此次“修法”将“公投”的年龄下限由20岁下修到18岁。岛内早有下修投票年年龄的呼声，并且随着近年来台湾地区青年世代政治参与度的高涨，各方政治力量为了争取青年群体的支持对于投票年龄下修议题均表示积极响应或消极回应，鲜有强烈反对，因此，在“公投法”修订中调降投票年龄门槛变得顺理成章。但值得注意的是，目前台湾地区选举投票年龄限制仍然是年满20岁，也就是说在“公投”捆绑选举的投票过程中，年满18岁及以上不满20岁的青年只有投“公投”票的资格，这势必刺激调降选举投票年龄的诉求，但如果要下调选举年龄，除了要重新修订“公职人员选举罢免法"、“总统副总统选举罢免法”以外，还要修订“宪法”。虽然就目前来看，“修宪"的难度更高，但此次“公投”年龄下修对其有一定的催化作用。一旦启动“修宪”程序将提升两岸关系的风险。

四是增加“行政院”的“公投”提案权。根据“公投法”第14条规定“行政院”对于“重大政策之创制或复决”认为有进行“公投”之必要时，需经“立法院”同意，交由主管机关办理“公投”，“行政院”提案经“立法院”否决者，两年内不得重行提出。虽然“行政院”的“公投”提案权是此次修订加人的新内容，但在2003 版“公投法”制定时，对此问题已有争议。当时民进党当局主张“行政院”应拥有对法律及重大政策之创制或复决问题的“公投”提案权，并且台湾地区领导人还应拥有对“防御性公投”的提案权，主要目的是削弱“立法院”的牵制。而国亲联盟则强烈反对，主张任何机关都不应拥有发动“公投”的权力。最终在政党的相互妥协下，2003版“公投法”赋予台湾地区领导人发动“防御性公投”的权力，而赋予“立法院”发动“重大政策之创制或复决”“公投”的权力。如此设置会导致权力配置向“立法院”倾向。而在2007版“公投法”中赋予“行政院”“公投”发动权并不能改善“行政”与“立法”的权力平衡关系，反而可能导致“行政权”的扩张与“公投”的滥用。

五是提案范围排除两项敏感议题。“领土变更”议题与两岸政治协议议题是否增列为“公投”事项是“公投法修正草案”审议过程中各政党力量争议的焦点之一。最终这两项敏感议题被排除在“公投”提案事项之外。民进党主张“回归宪法处理”，并非其放弃“法理台独” ,而是迫于压力而选择“降敏”处理。

另一敏感议题是两岸政治协议“公投”，其目的是阻止两岸关系发展。2016年5月，台湾“立法院”在审查“公投法”修正案时，民进党“立委”陈其迈提案，增列第17条之一：“只要是两岸政治性协商，协商前后都要经由公民投票。”此条款在民进党力推下被写人修正案，但在审议的过程中，因为议题的高敏感性，民进党还是将此条款删除，并强调应回归到“两岸协议监督条例”处理。

三、新版“公投法”对岛内政局及两岸关系的影响

新版“公投法”从2018年1月6日开始实施已有年余，经过“去笼化”处理后，犹如开启了“潘多拉的盒子”，相较旧版“公投法”，不仅“公投”提案出现井喷式增长，跨过提案、连署门槛的“公投”议题数也有指数型提升，并且通过捆绑“九合一”选举已举办了“修法”后的第一次“公投”。在实际运作层面上，新版“公投法”的实施也全岛性暴露出不少问题，也对岛内政局与两岸关系产生一定影响。

一是提案“公投”成为政党及团体的重要助选手段。“公投绑大选”的操作其来有自，“公投”与选举合并举行固然有利于节省选务经费及合理配置选务资源，但更多地是基于各股政治势力的政治利益考虑，使“公投”与“大选”互相拉抬投票率。观察此次“公投”运作可见，许多提案动机并不单纯，多为针对特定选票群体以提升选情，助推投票率，因此“公投”议题大多遵循“唯选举论”，配合选战策略，一定程度上异化了“公投”的政治意义，凸显了“公投”的工具性，使“公投”成为政党选举攻防的重要手段，也助推了台湾地区选举文化的恶质发展。

二是挫伤“中央选举委员会”的中立性与专业性。“修法”后，“中央选举委员会”替代原“公投审议委员会”负责中央层面“公投案”的实质审查及选务，在首秀中就令人咂舌审查阶段就因驳回案多为蓝营的提案，并且驳回理由模糊，成案标准不一而被指责技术性杯葛蓝营提案后因重复公告“公投案”并加注“行政院”意见被台北高等行政法院裁定违法。投票阶段，更因处理不当导致选民大排长龙并出现“边投票边开票现象”引发公正性危机。“主委”陈英铃已于选后引咎辞职。但“中选会”的颜色标签恐很难摘除。

三是助推民粹主义，降低治理效能及权威。“公投”门槛过低不仅会造成“公投”严重泛滥，社会成本大量耗费，民众权利意识上升，民粹主义蔓延政府决策阻滞，政治势力以“公投”为工具的博弈加剧，还会导致“少数决”，即14投票权人数便可使“公投”提案通过。“少数决”偏离了民主政治“保护少数，尊重多数”的精神。另外，依照“公投法”第30条规定，“公投案”通过后，有关法律原则的创制案“行政院应于三个月内研拟相关之法律提案送交立法院，立法院应于下一会期休会前完成审议”，而有关重大政策案“应由总统或权责机关为实现该案内容之必要处置”，由此可以看出，台湾地区“公投”具有某种“拘束性”。但是，该法并未规定如“行政院”、“立法院”不执行的责任，并且抵触“宪法”与“大法官解释”的“公投”议题无论通过与否都没有执行效力。台当局对于许多提案并不具备执行效力或根本不愿意执行，“公投”效力的落实会影响民众政治参与热情与台当局的权威。

四是加剧两岸关系紧张，增大“法理台独”风险。在2017年“公投法修正版”中，“领土变更”事项并未被纳人修正条文中。当然，即使被纳人，因为“宪法”的效力位阶高于“公投法”，“领土变更”事项的“公投”程序依然需要按照“宪法”增修条文第4条所规定的程序和门槛进行。但“公投法修正案”是民进党主导的，具有很强的“台独”目的性，这为“台独”势力推动“擦边球式”的类主权议题“公投”等留有一定的空间和解释的模糊地带，从而为两岸关系发展埋下了隐患。

【摘自《台海周刊》总第1313期】