2021年台美关系回顾

2021年，在中美战略博弈和美台勾连下，台海局势严峻复杂。拜登就任美国总统后，总体继承特朗普时期对台政策，不断在国际社会操弄台湾议题。蔡英文当局继续加紧“倚美谋独”，积极配合美“印太战略”，将推动台美实质关系深化作为搅动局势、争取“国际活动空间”的重要抓手。未来美继续拉拢盟友打“台湾牌”，与蔡当局“倚美谋独”相互呼应，将给台海局势增添不稳定因素。

一、拜登政府继续推动“以台制华”，虚化“一个中国”政策

2021年初，特朗普执政末期妄图在台海问题上制造“最后疯狂”，不断加剧台海紧张局势。拜登就任后，强调坚持“一个中国”政策，但在实施过程中，总体继承了特朗普时期对台政策，继续维持和加强与台湾的实质关系，不断掏空“一中”政策，同时在国际上联合盟友干涉台湾问题，推动“以台制华”策略。

一是强化对台支持宣示，掏空“一中”政策。近年来，美国国内亲台势力不断鼓噪对台政策由“战略模糊”走向“战略清晰”。拜登执政后一方面在涉台问题上声称坚持“一个中国”政策，另一方面则继续加强对台支持，宣称美台关系“坚如磐石”。2021年1月23日，美国国务院发言人内德·普赖斯（Ned Price)发表声明，将民进党当局称为“台湾民选代表们”（Taiwan’s democratically elected representatives)。2月3日，普赖斯再次表示，拜登政府仍支持“一个中国”政策。5月3日，美国国务卿布林肯重申，“我们多年来一直坚持一个中国政策”，坚持“与台湾关系法”、三个公报、“六项保证”。但与此同时，拜登接连两次在接受采访时宣称“协防台湾”，美高层也多次表示对台安全承诺“坚如磐石”。3月，白宫发布“国家安全战略暂行指南”，明确表达对台支持并称台湾为“领先的民主政体和关键的经济与安全伙伴”。8月，美国家安全事务顾问沙利文、国务卿布林肯与国防部长奥斯汀均称，“美对台安全承诺坚如磐石”；11月，美参联会主席米利宣称大陆若攻台，美军“绝对有能力保护台湾”。

二是联合盟友操弄台湾问题国际化。拜登就任后宣称将强化与盟友关系，谋求拉拢盟友联合制华。在台湾问题上，美拉拢澳大利亚、日本及欧洲多个国家介入台海局势，联合对华施压。4月，美日两国领导人发表“联合声明”，明确提出台湾海峡和平与稳定的重要性，是1969年以来美日首次将台湾问题纳入“联合声明”。5月，美国副国务卿舍曼访欧，与欧盟对外行动署秘书长萨尼诺举行会谈并提及台湾有意义参与世界卫生组织等国际组织问题。随后，在日本首相菅义伟、欧洲理事会主席米歇尔及欧盟委员会主席冯德莱恩共同参加的日欧峰会发布的联合文件中，首次将“台海和平稳定”纳入其中。6月，日澳举行外长及防长会谈(“2+2”会谈)，会后发布的“联合声明”首度提及“重视台湾海峡和平与稳定的重要性，敦促和平解决两岸问题”。12月，美欧外交高层召开第二届“美欧中国议题对话”(U.S.-EU Dialogue on China),台湾议题被列入对话的讨论议程。

二、美松绑对台“交往准则”，美台互动层级不断提升

2021年1月，特朗普政府卸任前夕发表声明解除美台交往限制，为台美推高互动层级和频次扫除障碍。随后，台“驻美代表”萧美琴获邀参加拜登就职典礼，为1979年以来首次；2月，萧美琴打破台湾官员不能进入美国务院的限制，与国务院负责亚太事务的助理国务卿在美国务院会晤，均被台当局视为台美关系“重大突破”。

2021年4月9日，拜登政府公布新版对台交往准则，允许美国官员在联邦机构接待台湾官员、前往台“驻美代表处”与台湾官员会晤，美国官员也能出席“双橡园”举办的活动。4月15日，美派出拜登“密友”、前参议员克里斯托弗·多德(Christopher Dodd)以及前副国务卿阿米蒂奇（Richard Armitage)与斯坦博格(James Steinberg)等三位政治人物访台，称美台关系处于“有史以来最强健牢固的时刻”。6月，美参议员达克沃斯(Tammy Duckworth)、苏利文(Dan Sullivan)及库恩斯(Chris Coons)首次以搭乘军机方式访台，传达对台支持信号。9月，台“国安会秘书长”顾立雄、“外交部长”吴钊燮赴美与美国资深官员举行“蒙特利会谈”，其中台“海巡署长”周美伍随团参加，为台海巡部门负责人首次参与该对话，并与美国海岸防卫司令部高层进行对谈，重点讨论双方海巡机构在西太平洋责任分属以及未来合作支持模式。

此外，台“驻外代表”与美驻当地大使互动也成为蔡当局寻求与美升级实质关系的新方式。2021年1月11日，台“驻荷兰代表”陈欣新进入美国驻荷兰大使馆与大使胡克斯特拉(Pieter Hoekstra)会面。4月30日，美国驻法国代理大使阿杰勒(Brian Aggeler)邀请台“驻法代表”吴志中赴官邸餐叙，表态“支持台湾参与世界卫生组织等国际组织”，吴志中妄称“台湾与各国交流开始迈向正常化”。

三、美亲台势力鼓噪台湾问题，国会挺台动作频繁

在民进党当局的游说下，2021年美国会接连抛出“挺台”草案，并在“2022财年国防授权法”、“2021美国创新和竞争法案”、“确保美国全球领导地位及参与法案”等综合性法案中打包纳人“友台”条款，谋求裹挟通过。同时，美国会亲台势力在台湾参与世卫组织、台美洽签“自由贸易协定”(FTA)、重启台美“贸易暨投资框架协定”(TIFA)等问题上不断以发声、致函、提案等方式表达支持。

一是“亲台”提案层出不穷。美国会亲台势力除针对台海形势提出新涉台提案外，将第116届国会未通过的涉台提案再次提出，强化国会议员对涉台提案的印象。2月，众议院外交委员会亚太小组成员谢尔曼(Brad Sherman)和金映玉(Young Kim)抛出“要求国务卿拟定策略协助台湾重获世界卫生组织(WHO)观察员地位法案”；同月，参议员斯科特(Rick Scott)及众议员瑞森绍尔(Guy Reschenthaler)再次提出“防止台湾遭入侵法案”(Taiwan Invasion Prevention Act,TIPA),授权“美国总统在大陆武力攻台时动用武力防卫台湾，鼓励美国总统访台及台湾地区领导人访美，要求美国防部每年与台湾及西太平洋地区伙伴进行区域安全对话”；3月，美参议员佩里(Scott Perry)提出“台湾升级法案”(Taiwan PLUS Act),要求在法案生效后5年内，对台军售比照美国《武器出口管制法》中“北约加”国家待遇，提高台对大陆军事威慑能力；3月25日，卢比奥(Marco Rubio)和默克利(Jeff Merkley)继上届国会后再次提出“台湾关系强化法案”(Taiwan Relations Reinforcement Act),要求在“外交”、经济、军事及文化教育等多领域提升美台关系；4月，众议员柯蒂斯(John Curtis)、众议院外委会亚太小组主席贝拉(Ami Bera)以及众议院“台湾连线”四位共同主席提出“台湾国际团结法案”（Taiwan International Solidarity Act),支持台湾扩大国际参与，并将其视为“台北法案”的补充；5月，参议院民主党领袖舒默(Chuck Schumer)提出“2021美国创新和竞争法案”(United States Innovation and Competition Act of 2021),在涉台部分宣称台湾是“美国印太战略至关重要的部分”，并认为“美台官员互动不应有所限制”，“美国政府在与台湾当局交往时应当采取与其他国家政府相同的方式”等；5月25日，众议院外委会主席米克斯(Gregory Meeks)提出“确保美国全球领导地位及参与法案”(Ensuring American Global Leadership and Engagement Act,Eagle Act),104次提及台湾，声称“台湾为美印太战略重要的一部分”，呼吁美国行政部门强化所谓“美台双边贸易”，积极与台湾进行“贸易谈话”，以利所谓“自由贸易协定”(FTA)签署，支持美方定期对台军售、呼吁美方“积极推动台湾有意义参与世卫大会等国际组织；5月29日，舍尔曼(Brad Sherman)和夏伯特(Steve Chabot)共同提出“台湾外交检讨法案”(Taiwan Diplomatic Review Act),要求将‘驻美国台北经济文化代表处'更名为‘台湾代表处'，“美国在台协会台北办事处处长”的任命须经参议院确认同意；6月16日，美国参众两院议员霍利(Josh Hawley)、盖拉格(Mike Gallagher)等同步重新提出“台湾防卫法案”(Taiwan Defense Act),妄称“确保美国具有阻止中国大陆‘入侵’台湾，不会造成‘既成事实’的能力”；同月，贝拉(Ami Bera)和夏伯特(Steve Chabot),提出“台湾和平与稳定法案”(Taiwan Peace and Stability Act),呼吁为台湾提供“外交、经济及实质空间上的支持”；7月20日，共和党参议员科宁(John Cornyn)和民主党参议员达克沃斯(Tammy Duckworth)推出“台湾伙伴关系法”(Taiwan Partnership Act),草案要求“制定美国国民警卫队与台湾之间建立伙伴关系的计划，加强美台高级防务官员和将领交流，扩大台湾进行安全活动的能力”；11月2日，霍利提出“武装台湾法”(Arm Taiwan Act),要求指派美国国防部长成立“台湾安全援助倡议”（Taiwan Security Assistance Initiative),并在2023年至2027年间每年为该倡议拨款30亿美元：随后，11月4日参议院外交关系委员会共和党领袖吉姆·里施(Jim Risch)又提出“台湾威慑法”(Taiwan Deterrence Act),寻求授权每年向台湾提供20亿美元和其他援助，以加强台湾的防务。

二是多渠道发声表达对台支持。3月，麦可莲(Lisa MeClain)与柯蒂斯(John Curtis)、辛森(Ashley Hinson)、金映玉（Young Kim)等23位共和党籍众议员联名致函美国总统拜登，要求美方在台美“贸易暨投资架构协定”(TIFA)下与台湾启动“白由贸易协定”(FTA)洽签程序；4月，第74届世卫大会召开前夕，美参众两院外交委员会发起“＃LetTaiwanHelp”社交媒体跨国串联活动，号召各国国会议员“支持台湾参与WHA”,共有126位美国会议员以及50余个国家、250多位国会议员、跨国议会组织及官员等参与；6月，参议院情报委员会主席华纳(Mark Warner)及共和党首席议员卢比奥率40位跨党派参议员联名致函美贸易代表戴琦，肯定美国贸易代表办公室落实重启台美“贸易暨投资架构协定”(TIFA)会谈承诺。此外，美国还有30个州及关岛通过42项“友台决议案”。

四、美台强化平台和机制建设，加强各领域实质合作

蔡英文当局为加快融入美“印太战略”，加强与美在社会、经济、文化等各方面的机制化对话与交流，通过拓展既有合作平台对话内容、拓展新对话交流渠道等方式，加强各领域合作。

一是加强既有平台和机制建设。台当局将美台共同主导的“全球合作暨训练架构”(GCTF)作为加强非传统安全及经贸等领域合作的平台，2020年美国会通过“2021财年综合拨款法案”要求划拨三百万美元支持GCTF，在美国支持下，2021年GCTF共举办16场活动，英国、斯洛伐克、以色列及加拿大首次参与合办，并在捷克、圣克里斯多福及尼维斯、斯威士兰首度举办三场GCTF海外加盟活动，内容涉及公共卫生安全、供应链安全、人道救援与灾害防救、防范假消息等多方面。同时，台当局还将军事安全领域的“蒙特利会谈”、“防务检讨会谈”，“外交”领域的“政治军事对话”以及台美高层“特殊管道对谈”等过去不公开的“美台对话”管道公开化和制度化。2021年1月，美国国务院罕见公开由主管政治与军事事务的助理国务卿库珀出席美台“政治军事对话”(Political and Military Dialogue);9月，台“国安会秘书长”顾立雄、“外交部长”吴钊燮、“美在台协会台北办事处处长”孙晓雅等赴美参加“蒙特利会谈”(Monterey Talks);11月，台美“政治军事对话”和“防务检讨会谈”(Defense Review Talks)首次采取“并会”方式进行，台当局领导人办公室副秘书长徐斯俭、台“外交部政务次长”曾厚仁、台“国防部军政副部长”柏鸿辉，美助理国务卿杰茜卡·刘易斯、助理国防部长埃利·拉特纳等人参加。

二是推动落实各领域合作。军事安全领域，“美在台协会台北办事处处长”孙晓雅上任后将“美台安全合作”作为美台关系中“四大要素”首位，蔡英文当局加紧与美军事勾连，迎合美对其“毒蛙”战略要求。8月，拜登政府宣布7.5亿美元的对台军售，包括M109A6帕拉丁型(Paladin)自走炮等在内的军事装备；10月，蔡英文接受境外媒体采访时公然表示“有美国军队驻扎在台湾”，是台当局首次确认美军驻台消息；11月9日，美“对华鹰派”议员约翰·科宁(John Cornyn)迈克·克拉波(Mike Crapo)以及两位美军方人士从菲律宾搭乘美军C-40A行政专机访台，与蔡英文商议防务、区域安全相关问题，并进入台“国防部”；11月25日，众议院退伍军人事务委员会主席高野(Mark Takano)等议员再次乘军机访台，宣称“台美关系比过去数十年都正面和有建设性”，美国会“坚定不移地向台湾负责”。

经济领域，台美以加强供应链合作为重点，推动台美“贸易暨投资架构协定”(TIFA)重启会谈。2月5日，台美在“经济繁荣伙伴对话”下举办“台美半导体供应链合作圆桌论坛”，强化双方在半导体供应链安全及产业合作，台“经济部长”王美花、美国务院副助理国务卿莫瑞(Matt Murray)与美国商务部代理助理副部长史蒂芬斯(Richard Steffens)参加；6月，台美时隔五年后重启TIFA会谈，成立不同项目工作小组，并讨论签署“贸易协定”、“供应链安全”、“疫苗代工”等问题。

“民主价值观”领域，台积极以“民主价值同盟”向美靠拢。2021年11月，台美召开第3届“印太民主治理咨商会议”，加强民主与政府治理合作与对话；12月，台当局受邀参加拜登政府举办的首届“民主峰会”。

文化教育领域，2020年12月美台签署“台美教育倡议”后，双方在华文教育领域加快推动落实，制定台美华语文教学合作规划。2021年，台美12所高校签署“优华语计划备忘录”，并在美成立15所“台湾华语文学习中心”。

国际参与领域，美继续加强对台“国际参与”支持力度。2021年3月30日，台美就台“国际参与”议题举行视频会议，讨论加强与拓展台湾参与全球公共卫生、打击跨国犯罪、国际民航、气候变迁及其他共享价值利益等国际组织的策略及做法，是拜登政府首度与台讨论双方在参与国际组织上的合作。

非传统安全领域，台美加强在海巡、防灾合作等“灰色地带”的合作和交流。3月11日，台美共同发表“推动防灾救援倡议活动联合声明”，提升灾害防救能力；3月25日，台美签署“设立海巡工作小组凉解备忘录”，作为美国海岸警卫队以及台湾“海巡署”“合作平台”。（作者 贾蓓）

［摘自《台湾周刊》2022年第6期］